破产法的温度｜伯明翰启示：地方政府破产，天会不会塌下来？

　　2023年9月5日，英国第二大城市伯明翰发布 “第114条通知”，宣布该城市破产。

　　从一个信用评级AAA级的城市到宣布破产，伯明翰用了不到十年时间。导致伯明翰破产的核心因素，是2012年英国最高法院的一份同工同酬判决：支持数千名女性起诉市政府，请求与男性工人一样平等付酬。为执行该判决，伯明翰已经支付了11亿英镑，但依然面临着7.6亿英镑的资金缺口。

　　英国没有类似《美国破产法》第9章规定的市政破产程序。伯明翰所发布的“第114条通知”，出自英国1988年《地方政府财政法》，不是司法程序，只是赋予地方政府宣告事实性破产的“特权”，并可以因此暂停一切非必要的支出。

　　伯明翰破产提出一个问题：如果地方政府破产，天会不会塌下来？

　　要讲地方政府破产，《美国破产法》第9章规定的市政破产程序，可以说独树一帜，属于破产法世界里的“孤勇者”。

　　美国别具特色的市政破产程序，与其政治体制不无关系。作为一个联邦制国家，美国禁止州通过立法来损害契约义务，导致各州无法通过州法来调整债务问题。另外，美国宪法也明确规定了“破产条款”，有关全国统一的破产法立法权由联邦国会独享，地方政府破产事宜只能由联邦破产法调整。更重要的是，地方政府内部治理属于各州主权范畴，联邦无法干预；因此即便地方政府进入破产程序，联邦破产法院也只能批准重整计划，无法干预地方治理。

　　美国市政破产程序起源于上世纪30年代。在过去，地方政府秉持“小国寡民”的治理思路，不需要承担诸多经济建设的职责。在大萧条的影响下，地方政府财政收入锐减，但罗斯福新政中政府职责的扩充却肉眼可见。地方政府的责任越来越重，包括负债在内的压力也越来越大。

　　在早期地方政府债务危机中，债权人、债务人更倾向于谈判。作为庭外程序，债务重组方案需要债权人一致同意，才能落地。因此，任何债权人都可能为了自身利益而千方百计阻挠方案通过。由此，地方债务重组陷入死结，成为无解的难题。

　　为解决个别债权人的钳制问题，罗斯福新政的举措之一，是启动对1898年《美国破产法》的修订，并在1934年修成正果。

　　1934年《美国破产法》规定的市政破产机制，主要聚焦于市政破产的主体、前提条件、法院审查标准及对司法权的限制：

　　(1)州内任何地方政府(municipality)以及下属市政，都可以启动破产程序。

　　(2)启动破产程序的前提条件，是地方政府已提出重整计划，且该方案已得到债权额占比51%以上权利受损债权人的同意。

　　(3)重整计划要分组表决，需要各组债权额三分之二以上债权人同意，且合并后支持重整计划的债权额要达到75%。

　　(4)法院有权审查债权人会议通过的重整计划，在符合破产法精神的前提下，批准重整计划。

　　(5)在行使职权过程中，法院不得随意干预地方政府行政职责，不能随意处分包括税收收入在内的地方政府财产，不干预各州政府对下属地方政府启动破产程序所做的限制。

　　显而易见，1934年《美国破产法》为地方政府破产设置了较高的门槛，对司法权的限制也十分明显。与罗斯福新政期间的其他法案的命运一样，1936年联邦最高法院判决其违宪。

　　一切都回到起点。地方政府债务危机的解决也同样也回到原点。

　　地方政府普遍陷入财务困境，各有算盘的债权人肆意阻挠地方政府债务庭外重组，且屡屡得手。对此，州法无能为力，融易新媒体消息，各级政府也无计可施，联邦政府也只能作壁上观。

　　最高法院的“任性”激发了罗斯福对最高法院的填塞计划，最终在行政权与司法权之间达成新的平衡。1937年，联邦国会象征性修订《美国破产法》，重新推出市政破产程序。这次修订，顺利度过了违宪危机。随着第二次世界大战爆发及之后二十多年的和平时期，地方政府破产机制几乎遭遗忘。

　　上世纪70年代，全球政经形势陡变，美国各级地方政府再度迎来债务考验。

　　尤其是1975年纽约爆发财政危机，放大了市政破产程序的“短板”：对于纽约这样的大都市来说，债权人分外多，而且很多政府债券持有人都是不记名债券，想要获得51%以上债权人支持启动《美国破产法》第9章市政破产程序，几乎不可能。

　　基于此，1976年《美国破产法》迎来新一轮改革：

　　(1)改变申请程序，赋予债务人更多的申请启动权，降低破产申请标准，取消多数债权人同意的前提条件，让大都市亦有机会进入市政破产程序。