国办“框架性办法”定位行政监管事项强化监管责任

法治日报全媒体记者 万静

12月21日，国务院办公厅正式对外发布《公共企事业单位信息公开规定制定办法》（以下简称《办法》），为我国公共社会服务领域中发展迟缓、成效不显的公共企事业单位信息公开工作，“开出了一副”针对性极强“药方”，即将公共企事业单位信息公开定位为行政监管事项，其信息公开方式以主动公开为主，监督约束模式以向行政机关申诉为主，突出和强化“行政监管”模式。

量大面广 亟须信息公开加强监管

公共企事业单位存在于经济、政治和社会发展的诸多领域，有力地推动了我国物质文明、精神文明和政治文明的综合发展，在我国经济社会发展中具有不可取代的作用。它致力于保障社会进步和发展，具有很强的社会公共利益属性。同时它也具有量大面广的特点，涉及教育、卫生、供热、供水、供电、供气、环保、公共交通等众多领域，数目有数百万之巨。为此，提升信息公开透明度加大监管力度，对于保障广大社会公众的切身利益和社会公共利益，价值不言而喻。

然而，在我国首部政府信息公开条例诞生后的十二年时间里，各级政府机关的政府信息公开工作取得举世瞩目的成就同时，社会公共服务领域中量大面广的公共企事业单位信息公开工作，却迟迟打不开局面。

对此，法律业界普遍认为，这与原政府信息公开条例规定的“公共企事业单位信息公开参照本条例执行”有关。因为这种“参照执行”模式，对于参照适用的具体含义不明确，相应的权利义务责任边界也不明晰，更重要的是监督约束机制缺失，行政复议和行政诉讼并不能完全适用，其他监督约束机制有没有建立起来，使得公共企事业单位参照政府信息公开条例予以信息公开的规定，在实际当中遇到了很多困难，基本流于形式。

社科院法学所研究员吕艳滨认为，目前有关社会公共服务领域的信息公开工作推进比较缓慢。公共服务领域的信息公开只有教育、环保等方面有所突破，即2010年教育部推出了《高等学校信息公开办法》，2015年1月1日正式施行的《企业事业单位环境信息公开办法》，而这些都远远不够。

国办信息公开办相关负责人介绍了此次《办法》的出台背景，修订后的政府信息公开条例将上述“参照执行”模式调整为“行政监管”模式，由各领域主管部门依据专门规定对公共企事业单位的信息公开工作予以监管，对不落实的通报批评、责令整改乃至行政处罚。为保障新规落实，完善政府信息公开条例配套制度，《办法》适时推出，以期加强对公共企事业单位信息公开的行政监管，推进公共企事业单位信息公开的新模式制度化、体系化、具体化。

“这是我国政务公开制度建设的又一重要成果，它能更好地维护人民群众和市场主体的合法权益，助力保障改善民生和优化营商环境，为深化新时代政务公开提供了有力制度保障。”该负责人说。

主动公开 求真务实更利信息公开

我国公共企事业单位类型多样，除具有较强公共属性这一共性特征外，具体情况千差万别。因此国办出台《办法》重在顶层设计，没有对特定类型公共企事业单位信息公开具体问题作出规定，而是就各领域专门性规定的共性问题提出意见，其中特别引起各方关注的是，此次《办法》专门就公共企事业单位信息公开的方式进行明确，即以主动公开为主，原则上不采取依申请公开的方式。

将公共企事业单位的信息公开方式确定为“主动公开为主”，这样的规定是否会在实际当中不利于公共企事业单位信息公开的推进？“原则上不采取依申请公开”的方式，是否会给公众对于公共服务领域的信息知情权造成困扰？

对此国家行政学院杨伟东教授分析指出，以“主动公开为主”，并非是弱化公共企事业单位的信息公开，而恰恰是为了更有力地推动这项工作。这主要有三个方面的原因，首先，依申请公开是通过申请人的意愿表达出来的，个性化色彩浓郁，而主动公开具有受众多、反应快、效率高等特点，通过企事业单位的主动公开可以尽可能地满足广大受众的知情权，并且借助互联网等渠道还可以很快捷地把信息传递出去。

其次，主动公开也可以消除依申请公开当中申请、答复等等繁琐程序环节，也可以回避企事业单位和申请人之间因为信息是否公开而往复交流、推诿等等障碍问题。

第三，这其实也是对行政机关政府信息公开经验的总结。众所周知，当政府信息依申请公开的数量达到一定规模时，行政机关就会对于此类信息的公开方式由依申请转变为主动公开，以达到更便利更高效地传递政府信息目的。将这种经验运用到公共企事业单位的信息公开中，也会更有利于发挥公共企事业单位在信息公开当中的主动性和积极性，来适应社会公众对信息的需求。