济南创新“章丘经验”打造法治乡村建设新高地

法治日报全媒体记者 曹天健 通讯员 赵勇

今年3月,中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》,对建设法治乡村做出了全面部署。山东作为法治乡村建设的发源地,九十年代初的“章丘经验”就是法治乡村建设的“雏形”,在全国反响很大。历经二十八载,章丘的法治乡村建设又有哪些变化?记者走进章丘的10个村居进行了调研。

求索与缘起:改革开放以后,农村生产、劳动、分配方式发生了根本性变化,急需符合实际的指导思想、工作方式领导农村工作,敢为人先走出探索之路。

原司法部部长高昌礼在回忆录中写到:“村要依法治理,省要依法治省,国家也要依法治国,原点就在章丘。”改革开放以后,农村商品经济发展迅速,经济交往日益频繁,法律法规日臻完善。急需新思想理念、法治意识、民主协商等方法领导农村工作。

——时代的呼唤。计划经济时代,主要靠说服教育和行政手段领导农村工作,改革开放以后特别是农村改革逐步深化,过去的工作方法已经不能适应形势发展。上世纪80年代中期,章丘县委将党的路线、方针、政策和国家法律法规印发到广大干部群众,让法律走近农村农民,民主实践开始起步,法的意识被时代唤醒。1989年春,组织300名干部深入村户,调查研究,反复推敲,结合法律法规和政策规定,形成土地、财务、承包合同及两工使用等五项制度,同时启动试点工作。同年10月,又在领导班子强、经济条件较好、干群关系融洽的100个村再行试点。在此基础上,补充和强化了村民自治、民主管理的条款,依法建制、以制治村、民主管理的思路趋于完善。

——“小宪法”的产生。章丘县的各村都有制定村规民约的好传统,改革开放前的村规民约,内容都比较随意空洞,加之缺乏监督制约,形式大于内容,可操作性不强。各村根据改革开放的新形势,以法律法规为基本原则,联系农村的具体问题,制定符合法律法规原则的具体条款,组织专门班子,聘请法律专家,具体问题一条一条梳理,规定一项一项落实,广泛征求群众意见,直到全体村民举手通过。1991年6月,全国第一部“农村小宪法”—《村民自治章程》在埠西村出台,包括《村委会工作手册》《农村经济管理守则》《社会主义精神文明守则》等内容。之后,全县902个村全部出台《村民自治章程》,法治实践在村庄全面开花。

——上层的肯定。1992年8月,中央组织部、中央政策研究室、司法部、民政部联合在章丘召开现场会,“依法建制、以制治村、民主管理”的章丘经验成为全国依法治村的遵循。当时的“章丘经验”回答了三个问题。即:如何进一步加强和改善党对农村基层的领导;怎样更好地把以经济建设为中心的思想落实到农村,变为群众行动;如何使农村基层民主政治建设具体化、制度化。时任司法部部长蔡诚称赞:“章丘经验为全国建设具有中国特色的社会主义新农村找到了一条根本途径,是一项伟大创举。”前司法部部长肖扬称赞:“章丘是基层依法治理的发源地。”“章丘依法治村经验”推向全国,被誉为“全国农村普法依法治理的一面旗帜”。

耕耘与收获:历经二十八年耕耘,不断升华和发展“章丘经验”,积极探求上接法律、下接地气的乡村治理新模式,开创乡村善治新局面,持之以恒走出深化之路。

如今的章丘县已变成了济南的一个区,村民大多变成了居民,产权制度改革改变了村级资产模式,人们对美好生活的向往成为章丘经验再出发的又一起点。必须推动思想理念再解放、体制机制再变革、工作方式再创新。

——自治体系焕然一新。925个村(居)全部制定了贴近生活、内容全面、形式各异的新村规民约,极大地促进了村民的自我管理、自我服务和自我发展。三德范村根据各家族保留的礼序家规,根据新形势不断协商修改完善,6000多人的大村和谐相处常年稳定。全面推行“三四五”自治模式,“三网惠民”即村民自办的“互助网”、对外事务干部代办的“代理网”和协会引领群众增收的“致富网”三个为民服务网络;“四会管村”即支委会领导、村代会定事、村委会办事、监委会监事的村级组织责任体系;“五章理事”即村务决策、财务开支、公开监督、发展党员、考核评议等五套便于操作的流程。构建了“组织分工明确、管理简明有序、服务便捷有效”的农村基层治理新机制。

——法治体系推陈出新。组织“普法方桌会”,成立新时代文明实践法律服务志愿队,深入乡村开展公益法律服务。开办“村村响”普法节目,组建村民微信群,定期发布“法治提醒”,制作播出以案释法栏目103期,实现所有镇村全覆盖。在《今日章丘》报刊开设法治提醒栏目,拍摄《乡村振兴法治同行》系列宣传片,开通“章丘普法”“法律服务大厅”微信公众号等,利用新媒体矩阵进行法律解读,让村民拿起手机随时随地就能学法。制定《关于进一步加强村居法治建设工作的实施意见》,以“法治六进”为主线,培育以村干部、人民调解员、法律顾问为重点的“法治带头人”,全面落实“一村一法律顾问”规定,全区60%的村(居)成为国家、省、市民主法治示范村,24个村被列为“乡村振兴齐鲁样板村”。村委会公章委托镇街服务中心代管,约束村级财务和合同行为,成为农村“三资”管理的典范。将区公共法律服务中心职能向农村延伸,划片设立行政复议受理点,做好困难群众法律援助和司法救助,实现了城乡法律服务均等化、一体化。