“民告官”案上诉申诉率高未实质性改善，法院审级职能定位改革试点将结束

据最高人民法院网站消息，近日，《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（简称《通知》）发布，将于2023年9月27日起生效。

《通知》明确，按照第十三届全国人大常委会第三十次会议作出的《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（简称《授权决定》）确定的试点期限，四级法院审级职能定位改革试点工作将于2023年9月27日正式结束。

《通知》要求，自2023年9月28日起，最高人民法院、各高级人民法院恢复施行现行《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条（即《授权决定》中的《民事诉讼法》第一百九十九条）、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条的规定。北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西省（市）辖区内的中级、基层人民法院恢复施行行政诉讼法第十五条的规定。

民事诉讼法第二百零六条规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。行政诉讼法第九十条规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。

2021年8月20日，第十三届全国人大常委会第三十次会议作出《授权决定》，确定由最高人民法院组织开展为期二年的试点工作，就完善行政案件级别管辖制度、优化提级管辖机制、改革再审申请程序和标准等内容开展试点。按照《授权决定》，最高人民法院于2021年9月27日印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（简称《实施办法》），并于10月1日全面启动试点工作。

按照《实施办法》第二条，试点期间，以县级、地市级人民政府为遭告的第一审政府信息公开案件、不履行法定职责的案件、行政复议机关不予受理或程序性驳回复议申请的案件、土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件由基层人民法院管辖，上述案件统称“四类行政案件”。

通俗理解，此次试点就是将原本由中级法院审理的四类“民告官”案件下放至基层法院审理，同时把本应该由最高法审理的再审案件降格到省级高院审理。不过，界面新闻此前报道，上述改革措施引发争议不断。有意见认为，“民告官”类行政诉讼案件，同级管辖往往容易被遇立案难、不公正审判，这增加了作为原告一方的胜诉难度，且变相剥夺了普通群众向最高法申请再审的权益，是不担当不作为的体现。

最高法研究室负责人介绍，试点两年来，评估情况反映出，有些试点举措效果仍有待进一步检验。部分案件“上诉率高”“申诉率高”的现象未得到实质性改善，根源性问题在于诉源治理推进力度不够、一审二审质效未能充分彰显，不宜单靠调整案件一审、再审管辖机制来解决。

界面新闻注意到，8月23日，最高人民法院发布《关于行政案件上诉率高、申诉率高问题的调研报告》指出，近5年来，相比民事案件和刑事案件，行政案件上诉率高、申诉率高的问题长期持续存在，且还有上升态势。2018年至2022年，全国法院共计受理行政上诉案件73.6万件、申诉案件17.8万件。

该负责人介绍，综合上述情况，最高人民法院认为试点实践还不能为修改法律提供充分依据，修改民事诉讼法、行政诉讼法相关条文的时机尚不成熟。最高人民法院经审慎研究，向立法机关建议暂不修改民事诉讼法第二百零六条，并主动撤回关于提请审议行政诉讼法修正草案的议案。

此前在2023年8月21日，第十四届全国人大常委会第十次委员长会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，未修改《民事诉讼法》第二百零六条。

试点结束后，“四类行政案件”应当如何处理？上述负责人介绍，试点结束后，融易新媒体消息，原试点地区法院新收的“四类行政案件”，应严格按照行政诉讼法第十五条的规定确定管辖，对于试点结束后尚未办理的“四类行政案件”，可以区分情况处理：第一，对于试点期间已收取诉讼材料，试点结束时尚未立案的，为充分保障当事人诉讼权益，应当告知其向有管辖权的人民法院提起诉讼，并退回相关材料。第二，对于试点期间已经立案受理，至试点结束后尚未审结的，为确保诉讼连续性和稳定性，受诉人民法院应当继续审理。