【深度】财政转移支付法为何“难产”20年？

近日，《国务院关于财政转移支付情况的报告》（简称《报告》）提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。《报告》明确，我国将推动完善转移支付法律制度。

《报告》提到，推动修改预算法，将共同财政事权转移支付单独作为一类管理，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为深化转移支付改革提供法律支撑。同时，适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。

财政转移支付是各级政府间以实现公共服务均等化为目标而实行的一种财政资金平衡制度手段，是中国的基本财政制度之一。根据中国人大网公布的《报告》显示，2023年中央财政对地方转移支付规模首次突破10万亿元。

值得注意的是，自1994年分税制改革以来，我国财政转移支付资金的规模逐年增加，但一直没有专门法律予以规范。财政转移支付资金的拨付、使用等主要是以部门规章的形式进行支配，这些部门规章不仅法律效力低，而且偏重资金测算标准，淡化了该项制度具有的法律属性，遭认为有悖财政法治的基本要求。

多位财税和法学领域专家告诉界面新闻，对财政转移支付进行专门立法的呼声一直存在。早在2003年，财政转移支付法就遭纳入全国人大立法规划，但因诸多原因遭搁置。2013年，党的十八届三中全会明确提出，必须完善立法、明确事权，建立现代财政制度。如今，《报告》再提“推动完善转移支付法律制度”，具体意味着什么？转移支付法是否有望出台？

财政转移支付法治化问题，起始于1994年的分税制改革。在此之前，新中国财政管理制度经过了“统收统支”时期（1950-1979）和“分灶吃饭”时期（1980-1993）两个阶段。

分税制核心是强化中央的财政集权。改革后，中央拿走50%以上的税收，但并没有改变政府间事权和支出责任划分。财政部原部长楼继伟在其著作《中国政府间财政关系再思考》一书中指出，1994年政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制前中央与地方支出划分的格局，上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，出现所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。

在此背景下，作为分税制改革配套措施的预算法颁布，确立了中央对地方进行财政转移支付的制度。不过，当时还没有转移支付的说法，所用表述为，“中央对地方返还或者给予补助”。

虽然预算法明确规定了国务院对一般财政行为制定究竟实施办法的权力，但中央对地方财政转移支付的究竟实施办法，国务院并未出台专门行政法规，而是二次授权给财政部针对究竟转移支付事项另行制定针对性的部门规章。1995年，财政部制定《过渡期财政转移支付办法》，随后又根据一些究竟事项制定了部门规章。

河南工业大学法学院教授谭波在其著作《央地财权、事权匹配的宪法保障机制研究》一书中认为，财政转移支付对地方来说是一种收益，对中央来说实际上是一种权力，这种权力只是经由财政部的规章来调控，等于以政府自身的抽象行为来调控自己的究竟行为，以前者来证明后者的合法性，而这两种行为都是同一系统的机关做出的，违反了“任何人不得为自己案件法官”的基本法律原理。

财政转移支付立法的缺失导致财政部权力过大，地方政府为了获得更多资金，“跑部钱进”的驻京办应运而生，尤其是一般性转移支付之外的专项转移支付，往往成为地方争取中央支持的主要途径。

云南省一位退休县长告诉界面新闻，上世纪90年代末，县里规划修建一条公路，他越过两级找到财政部申请资金。有关领导一开始表示困难，但他“一直赖着不走”，如此蹲守一个星期，最终获得了一笔专项资金。此后，因县里需要项目资金他又多次前往财政部争取支持。

“跑部钱进”现象长期饱受诟病。2005年，时任国家审计署审计长李金华就语出惊人，“各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办实际的目的就是‘跑部钱进’。每到岁末年初，也都成为驻京办迎来送往、‘跑部钱进’的黄金时段。”

李金华还强调，中央转移支付中，一般转移支付占的比例太少，大量是专项转移支付，“可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国，没有一个人搞得清楚。”