郑秉文：2007年11月法国大罢工札记(5)

    即使1945-1946年改革确立现代法国社保制度之后，四大基本养老制度也是逐渐“附加”上去并最终形成了四足鼎立的格局，并且，有些保障项目是后来设立。例如，普通制度建立于第二次世界大战之后的1945年10月4日和19日的立法，它覆盖了所有的工商领域等私人部门；当时它并不包括独立职业者，例如个体商人、手工艺者、自由职业者等；为了将其覆盖进来，法国1950年建立了“自由职业保险制度”，1966年又在这个制度里加进了医疗保险的功能。

纵观世界各国福利制度发展史，他们几乎都走过了一条曲折攀升的道路。在组织形式上，福利制度的发展轨迹从低到高，其演进脉络是：家庭  －→教会－→保险公司－→互助会－→社保金库→互助性保险制度－→社会保险等；这种组织形式的所体现的精神理念依次应该是：家庭团结－→宗教团结－→个人主义－→群体互助－→企业互助－→行业合作－→全国团结等；由此看出，福利制度的这个脉络大致经历了这样几个社会经济形态：自发经济－→私人自由经济－→社会自由经济－→现代市场经济等；在这个演进过程中，福利制度的覆盖面越来越大，并且逐渐从自愿型过渡到强制性的制度。

    作为老牌资本主义国家，法国也不例外，经历了同样的演变道路。由此看出，福利模式的选择是一国的历史、文化、宗教、经济、民族性等许多因素综合影响的结果。

    4.碎片化的一个致命问题：沉重的财政负担

    法国的特殊退休制度是一个很“老”的制度，制度起源很“老”，已有几百年的历史，而且，人口也逐渐开始“老”起来，赡养率越来越高，财务难以为继，例如，1999年法国电气－煤气公司退休制度的缴费人数是15万人，而退休受益人数则高达14万人，几乎是一个养一个。为了维持特殊制度的财务平衡，保证养老金的足额发放，法国政府不得不从其他制度里“转移支付”。由于普通制度的人口刚刚建立几十年，人口相对比较年轻，1971年立法规定“普通制度”可以向法国国铁公司（SNCF）制度转移支付，1972年立法规定可以向矿山和海员制度转移。从此，“普通制度”向特殊制度转移支付便得以“合法化”。但是，从其他制度向特殊制度转移支付，不仅涉及到一个制度之间的公平问题，而且也是不可持续的，为此，中央政府不得不进行财政转移，以弥补缺口。巨大的财政压力是实实在在的，是逼迫法国政府改革社保制度、尤其是改革特殊制度的重要动力。换言之，“老化”的人口的现状逐渐成为“古老”制度的一个挑战，或者说，老龄化的新法国与旧制度之间逐渐发生冲突。

   法国老龄化在欧洲堪称首屈一指：法国5月22日发布的一份研究报告显示，2050年位于欧洲大陆的法国本土将拥有7000万人口，比2005年增加930万人口，其中超过三分之一人口年龄在60岁以上，而2005年只有五分之一；60岁以上人口与20至59岁人口的比率为7：10，是45岁人口同一比率的2倍。严峻的老龄化必将导致现收现付的养老制度不可持续。

    法国养老制度财务不可持续的另一个重要原因是由碎片化导致的：不同碎片之间的待遇水平存在差距，具有攀高的趋势，不可逆转。例如，“特殊制度”的缴费水平较低，待遇水平较高，长期以往，国家不堪重负，仅以“特殊制度”覆盖的国铁公司和电气煤气公司免缴费2.5年计算，法国政府每年就至少需要承担50亿欧元的财政开支，而现有110万名退休者领取养老金，缴费人数大约只有55万人。25年来“特殊制度”的预算从来就没有平衡过，它成了历届政府的一个财政包袱；据2008年3月刚刚公布的最新数据，仅普通制度2007年赤字就高达94亿欧元。法国政府提出的具体改革思路是将平均缴费年限37.5年提高到2012年的40年，与其他3个制度拉齐；目前实行缴费40年的制度从2009年开始每年延长一个季度，到2012年提高到41年，到2020年提高到42年。　　　　　　

    到2007年10月4日，法国医疗保险制度已62岁。62年来，法国社会医疗疾病保险制度赤字高悬，2007年初已达到117亿欧元，面临空前严峻的局面。形势逆转发生在2000年1月1日实行的“全民医疗制度”（CMU）之后，而在此之前的1999年赤字仅为7亿欧元，次年实行“全民医疗制度”的第一年赤字就开始窜涨，到2004年竟达116亿。2006年法国国民保健开支总额达1983亿欧元，占GNP的11.1%，平均每个国民支出为3318欧元，在OECD成员国中排名第三。据2008年3月13日全国疾病保险基金会（CNAM）的一个报告，2007年法国普通社会保险的药品支出（不包括医院）是152亿欧元（全部保险险种总支出达200亿欧元），比2006年提高了4.8%。由于经费不足，医疗服务质量经常受到质疑，例如，2008年2月1日和2日法国LH2民意调查所通过电话随机向1056名15岁以上的法国人作出调查，其结果是：近56%的法国人认为法国卫生系统并不是所有居民都享受同样质量的治疗手段。