BBNJ国际文本谈判环境影响评价议题的焦点问题及我国的对策

□ 张清钰 李佳睿 古丽胡玛尔·依不拉英

国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用问题国际文本谈判是目前国际法领域中最受瞩目的国际立法议程。其中环境影响评价（Environmental Impact Assessment，以下简称环评）一直是最主要的焦点议题之一。目前谈判已经经历了四次筹委会谈判和三次正式文本谈判。本文拟对BBNJ谈判过程中环评议题的焦点问题及其背后的博弈做简要的总结和评述。

一、BBNJ谈判过程中围绕环评议题的主要焦点问题

从七次会议讨论的情况来看，围绕环评的焦点问题主要集中于以下几个方面：

(一）定义。定义是环评制度确立的基本，谈判谈论了环境影响评价、累积性环境影响评价（以下简称累积环评）和战略环境影响评价（以下简称战略环评）的定义；以及前述定义能否借鉴现有的国际条约的相关表述问题。

(二）范围。未来国际协定中除了一般性的环境影响评价之外，是否还需要规范累积环评或战略环评。特别是对于需要评估的活动的范围，是仅限于国家管辖外海域，还是应当包括跨境区域？

(三）阈值。即建立标准以确定需要全部或部分评估的活动范围。

(四）进行和决策机制。主要讨论的问题包括发起环评的主体、程序以及决策主体问题。主要的分歧在于是否需要建立一个国际机构对于活动的环评是否通过予以决策，还是将这项权力交给活动的发起国。

(五）监督和报告。主要讨论的问题包括由国家承担活动监督的义务并根据相关机制进行报告，还是由活动的实施者进行，或者由次区域、区域性、国际组织进行监督和报告；有关报告信息内容是否公开。

(六）制度性安排。即是否需要专门为环评设置专门的机构。是否需建立专门的国际管理机构及其科学委员会或咨询机构等，负责环评的开展、审议、监督、报告等工作。

二、环评议题讨论过程中的不同阵营及其成因

在环评议题的讨论中，可以分为三个不同的阵营：以欧盟国家为代表的环保主导派、以美国为代表的利用主导派以及77国集团及大多数发展中国家组成的审慎态度派。

(一）以欧盟国家为代表的环保主导派极力倡导建立一个完备、严格、全面的环评制度。强调评估类型和范围的全面性，提出包括建立完整的一般性规则、评估程序和机制，建立独立的国际机构来推动环评。

(二）美国在谈判中的立场比较特殊，独自构成了“利用主导派”，对国家管辖范围外海域建设环评制度持相对消极的立场。美国在国家管辖范围外海域具有领先全球的技术水平及开发能力，但是在环保能力及传统方面又逊于欧盟国家。严格的环评制度会相对限制美国在国家管辖范围外海域海洋活动的利益取得。

(三）以77国集团为代表的发展中国家集团对在国家管辖范围外海域建设环评制度持审慎态度，它们主要有以下担忧：首先，这些国家都有迫切的利用海洋发展经济的需求，环评制度天然的会在一定程度上制约这些国家在国家管辖范围外海域的活动；其次，就环评制度实施的成本而言，这些发展中国家自身的经济实力较差，融易新媒体，国内环评技术和法律制度不发达，如果实施较为严格的环评制度，这些国家的活动往往要委托其他发达国家或相关机构进行环评，一方面在技术上受制于人，另一方面可能会有较大的经济支出。不过77国集团也考虑到严格的环评制度会在一定程度上制约发达国家开发的脚步，保持国家管辖范围外海域的公共性，从而给发展中国家未来的开发活动保留一定的空间。

三、我国的应对

对我国而言，一方面要考虑到我国在国际一直以来都为发展中国家整体利益鼓与呼，是建立新的国际秩序的倡导者，现在又提出了构建“人类命运共同体”“海洋命运共同体”的新时代国际治理理念，要求我国在相关议题上应当秉承共商、共建、共享、共赢的立场，充分考虑到发展中国家在国际海洋发展中的惠益分享问题以及建立国际海洋事务新秩序的需要；另一方面还要看到我国的海洋开发能力和海洋产业水平总体上已经达到了发达国家水平，甚至在一些领域已经位居世界前列，在基于经济利益方面的诉求上，我们和发达国家不乏共同点，和发展中国家也颇有不同。不能一味的以国家的身份标签来决定自身的定位和主张。

在综合两方面因素的基础上，对于BBNJ国际协定中的环评制度，我国可以考虑秉持“框架先行、国家主导、共同标准、区别安排”的基本原则。所谓“框架先行”，即鉴于环评问题的复杂性，建议在未来国际协定中只对其基本内容作出原则性框架性规定，具体安排通过议定书和软法文件完成；并且强调过渡性安排，即不同阶段形成针对不同问题的不同类型文本。“国家主导”是指在国际协定“框架+议定书及软法”之下，由国家主要根据“属人管辖”来构建环评的具体规则并加以实施，特别是确定国家拥有对环评文件是否通过的决策权。从而将环评的规则构建权及主动权牢牢把握在国家自己手中。“共同标准、区别安排”是指对于未来国际协定规制环评的力度而言，一方面要对各国一视同仁，确立高标准的基本原则及基本制度；另一方面要根据发展中国家的经济和技术现状，采取必要的制度安排，使其公平地承担相关义务，并且可以得到来自国际机制或者发达国家的资金或技术支持。