城乡融合下的宅基地改革样本：宁波象山民宿产业破解乡村“空心化”(3)

在坚持“土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，象山县将宅基地资格权和使用权分离，实现了宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

沙塘湾村海上牧心民宿经营者姚志刚是第一批参与“三权分置”并拿到宅基地使用证的投资者之一，他当时投资2000万元在沙塘湾村建设民宿，现在已有34间房，主要以老房改造为主，海岸边民宿依山而建错落有致。

姚志刚是上海人，在浙江安吉等多个地方都投资了民宿产业，他告诉21世纪经济报道记者，“三权分置”办证让投资者心里有底了，“我们做民宿就希望预期稳定，来象山这里投资看重大方向明确，盘活闲置也是国家鼓励的，加上拿到落实的20年宅基地使用权证，可以放心地投资。”

象山县农业农村局党组成员叶华良在接受21世纪经济报道记者采访时表示，象山农村土地制度改革主要经历几个阶段，包括最早的美丽乡村治理，到产权制度完善，再到闲置资源盘活，未来会结合全域国土空间综合整治，推进新型城镇化方面的工作。

农村综合改革是基础性的，而土地更是稀缺性资源，象山在2018年进行“三权分置”改革，在全省乃至全国都开展得较早，主要从实际效益增加和制度性突破两方面推进。

“一是对象山本地的提升，例如民宿产业带动美丽乡村建设、产业发展，二是对宅基地改革方面的制度探索，为全国宅基地改革提供象山思路。”叶华良说。

2023年民宿行业经历了疫情后短暂的复苏出现了“小阳春”，但今年的民宿生意并不好做。

姚志刚和沙塘湾村的村委会干部时常碰头讨论，“想要把村里的民宿产业弄好，一定要整体规划、招商引资，把人吸引过来，政策要大力度支持、给优惠，把配套产业、专业运营都吸引过来。这是村里最后的机会，一定要抓住。”

沙塘湾村沙塘静湾民宿管家梦梦告诉21世纪经济报道记者，自己负责照看的民宿目前已发展到两期，共有15间房，500多平方米，也是象山县最早盘活闲置宅基地做民宿产业的一批民宿之一。

沙湾村的民宿客人主要来自江浙沪周边区域，也有更远的来自黑龙江、青海、甘肃的客人，2017年是生意最为火爆的时候。据梦梦回忆，2017年8月份的某个周末，一早上订房电话几乎持续不停地响，房间很容易就遭订满了。

但现在文旅消费的环境已经发生改变，单一的民宿产业需要加快转型、复合发展，与此同时，也需要更多的土地资源和建设空间。

除了沙塘湾镇，聂文华还在泗洲头镇推进马岙知青公社旅居村落的建设运营，未来还计划打造结合多元消费场景的文化特色街区。

“当我们想从民宿进一步拓展到旅居村落，打造特色街区时，也就是发展民宿产业的2.0，3.0版本时，我们会发现乡村闲置的房屋量非常大，但可使用量非常小，形成了悖论，如何让更多闲置房屋产生更多的经济价值，这里面还涉及很多究竟的问题。”聂文华说。

“三权分置”似乎又到了改革的新关口，对于想要规模化发展的民宿产业乃至更多乡村产业而言，闲置宅基地的二次流转变得更加重要，更大范围的土地规划和改革也正在进行。

“我们在工作中逐渐提出，以后的农民不再是身份，更多是一个工作，未来宅基地改革会和全域土地综合整治结合在一起，接下来我们宅基地改革的方向会朝着城乡融合高效方面发展。”杨梓良说。

乡村振兴同样面临这一问题，一方面要振兴乡村，另一方面产业受要素制约难以落到乡村，对深化宅基地改革的要求呼之欲出。

象山县2018年的宅基地“三权分置”改革解决了限制宅基地盘活的第一步，近年来，象山又在继续深化改革，推出“权票”制度，继续解决乡村产业用地问题和城乡融合提质增效的问题。

对于一些旅游资源没有那么丰富的村庄，仅把土地腾出来就用作农用地，农村居民可以使用“权票”在其他村镇或者县城进行居住，也腾出了建设用地的指标，调剂到适宜发展民宿或者旅游产业的村庄，在全县范围内打开土地调控的空间。

这就诞生了一些新的城乡融合的生活方式——居住在县城，在乡村上班，农村的宅基地作为完全的民宿产业来使用，逐渐脱离以往农业生产和自主使用的功能，在城乡融合的范围上实现了宅基地的进一步改革。

聂文华认为，随着老龄化社会进程，乡村的空心化会越来越严重，村落间的经济差别也会越来越严重，因此要把乡村可以创业、发展产业的要素凸显出来、梳理清楚，为更多返乡人才提供就业创业的舞台，也增加乡村吸引力，形成乡村的工作机会，土地和房屋等生产资源通过宅基地改革、土地空间规划重新高效利用是一个基础，“乡村就好像一个瓶子，要把瓶塞打开，才能装进去更多水。”