兴业证券：美国政府关门前瞻 重要的是关不关门吗？

　　9月26日，参议院两党就一项临时方案达成协议。若该方案能在10月1日前由两院通过并由总统签署，则有望避免联邦政府关门，但目前众议院通过的可能性有限。美国政府关门可能性几何，后续有什么影响？我们的看法如下：

　　当下情况：美国政府仍可能面临停摆危机。

　　为何可能关门？两院谈不拢，拨款下不来。联邦政府每个财年需要通过拨款程序获得资金。2024财年的拨款法案尚未由参议院、众议院谈判通过；而用于提供临时资金的短期方案——持续决议（CR）也未决定，美国政府10月1日或将因资金断裂而停摆。

　　关门可能性如何？长期拨款法案未定，临时融资方案亦有分歧。参议院在两党谈判的基础上提出了一项临时方案，预计将政府资金延长至11月17日，但被众议院部分保守派反对。若短期方案达成，需关注方案到期（11月17日）前两党对接续融资方案的再博弈。

　　关门后会怎样？非农就业等经济数据公布暂停、“非必要”职能的政府雇员停薪休假；小企业贷款受限，学生贷款申请不便；社保正常发放，但社保卡开户停止。

　　历史经验：经济影响有限，资产冲击最大的时期可能在关门前。

　　持续时间：往次美国政府关门的持续时长多为2周以内。

　　经济影响：据官方估计，2013年的美国政府关门使得经济损失20亿美元，当年四季度GDP增速下降0.3个百分点。此外，政府雇员收入下降限制消费；贷款批准等行政事务的延迟也对企业运营产生间接影响。我们认为，美国政府若关门，对四季度基本面的影响偏负面。

　　资产市场：美国政府关门对资产冲击最大的时期在关门之前，关门前或有美股、美债双杀，美元和人民币汇率受影响较小。

　　未来风险：财政支出对经济的支撑边际减弱。

　　首先，美国政府关门≠债务触及上限，债务不会违约。美国政府已将债务上限推迟到2025年，在此之前，美国政府不会因无法发新债而造成债务违约的问题。

　　但需要关注的是：两党分裂加剧，美国“宽财政”难以为继。两党极化程度已达到1879年以来的高位，2024大选年将至，美国两党对后续财政支出的博弈恐将加剧。展望看，即使短期支出方案能够顺利推出以免联邦政府关门，接下来的拨款法案谈判也恐将继续“拉锯”，对后续新增财政支出的落地是不利的。此外，6月的债务上限协议也限制了政府支出。

　　财政支持的困难，意味着美国经济韧性的支撑力减弱。在博弈加剧的背景下，早前对美国经济韧性的财政支撑边际减弱。学生贷款豁免结束将阻碍消费意愿，财政刺激积累在居民超额储蓄的部分也在逐步消耗，消费对美国经济的拉动可能放缓。

　　风险提示：美国财政及货币政策超预期，美国经济下行风险。

　　正文

　　美国政府关门：起因与现况

　　美国政府为何可能关门？两院谈不拢，拨款下不来。联邦政府每个财年需要通过拨款程序获得资金。拨款法案（Appropriation Bills）分为农业、国防等12个单独的方案，再由参议院、众议院对每一项资金法案谈判和合并，最终由总统签署通过才能生效。如果常规拨款法案未能在新财年开始的10月1日前签署生效，国会可以通过一项短期的支出方案来提供临时资金，称为“持续决议（Continuing Resolution, CR）”；CR到期时，若国会未拨付新的资金，联邦政府就会出现资金断裂。《反赤字法案（Antideficiency Act）》规定，这种情况下，除了发放社保等必要职能外，政府机构必须停摆，直到长期拨款法案或短期支出法案经两院一致同意后，政府获得拨款，才能重新运营。2021年9月30日，拜登在政府关门前夜签署了国会的短期协议（stopgap bill），将政府资金延长至2021年12月，避免了政府关门。

　　目前，参议院通过一项短期支出方案或能避免美国政府关门，但面临众议院共和党阻碍。由于当前两党无法对下一财年的支出方案（Appropriation Bills）达成协议，如果国会无法在9月30日或之前通过短期支出法案，政府将面临停摆危机。