专家谈户籍制度改革：攻坚战在特大城市和超大城市(2)

　　如果不客观地认识到这种人口增长趋势，就会在公共服务、基础设施方面出现滞后，引起公共服务短缺，比如学校学位紧张、医院病床数不够、道路规划不足导致拥堵、地下管线布局也不够，从而导致城市排污、用电等各种各样的短板。

　　当短板出现的时候，如果我们缺乏理性思考，没有从供给不足、规划不足角度去思考问题，而是把它归结为人太多了，采取措施限制人口规模，制定紧缩性的城市规划，最后会使得城市发展陷入一种恶性循环。

　　城市群内部的劳动力自由流动将率先实现

　　中国新闻周刊：“十四五”规划《建议》中，对于上述城镇化和外来人口落户难题，提出了哪些新思路和方向？

　　陆铭：有一个非常重要的变革，国家已经提出进一步促进城市群内部积分落户互认等政策。这就意味着至少在城市群内部，落户相对来说比较自由。城市群内部的劳动力自由流动将率先实现，跨城市的市民化将变得更加容易。

　　中国新闻周刊：在户籍制度改革中，超大城市和特大城市的步伐相对较慢，是否有必要加快节奏？

　　陆铭：当前，城区常住人口500万以下的城市已经实现了比较自由的落户。城区常住人口在500万以上的城市数量虽然不多，大概19个，但这部分特大和超大城市的流动人口占全国跨地区和城乡间移民的一半。所以，接下来户籍制度改革的攻坚战，就是在特大城市和超大城市。

　　特大城市和超大城市经济比较活跃，发展水平较高，公共服务质量较好，创造就业机会潜力比较大。未来，这些城市应该在推进城市化和吸纳进城务工方面，承担更大的责任，甚至可以说是决定性的责任。

　　至于时间表，要取决于我们改革的决心。一些特大城市和超大城市按照40%外来人口来算，每年降一个百分点，完成户籍制度改革就需要花费40年。40年是一个太长的历史周期，有可能使得一代进城人承担户籍制度改革的代价，这个代价太大了。

　　人口不增长甚至负增长的地方不要盲目扩张

　　中国新闻周刊：在区域发展不平衡的情况下，为了让一些人口流出的欠发达地区缩小差距，出现了工业园区、新城的超量建设，你怎么看这些现象？

　　陆铭：这个问题在中国的确普遍存在。2003年以后，人口仍然在向东部地区集中，但是大量的新增建设用地指标却给了中西部，而且中西部所占的比重越来越高，这些用地去干什么了呢？第一是建工业园，第二是做新城建设。把建设用地指标引导到了中西部的人口流出地区，导致有需求的地方没有供给、有供给的地方没有需求。

　　客观地讲，中国有大量的欠发达地区，地理位置条件不够好，特别是一些中西部既远离大港口、也远离大城市的地方。由于我们传统上注重经济总量，每个地方都希望通过投资来拉动经济增长，建设了大量工业园。但是客观经济发展规律告诉我们，在一些地理条件差的欠发达地区增加工业投资，不仅没有产生有效的招商引资结果，反而给地方政府背上了沉重的债务包袱。

　　更加遗憾的是，有些地方自然风光很好，很适合发展旅游业。但由于片面强调工业发展，招商引资了污染型产业，导致污染加剧，对于城市的发展也是因小失大。教训已经非常深刻了，希望在下一阶段的地方发展，可以纠正这些问题。

　　中国新闻周刊：“十四五”规划《建议》提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。今年中央一号文件提出，有条件的地区按照小城市标准建设县城。县域经济应该如何突围？

　　陆铭：总体来讲，县域经济的规模不够大，财力不够雄厚。县域经济的局限，其实就是在于经济增长空间。分区域来看，沿海地区，特别是大城市周围的一些县城，经济增长的空间巨大，不用太担心。一些远离大城市、远离沿海地区的县域，经济增长空间会受到局限，人口可能还会进一步流出，甚至会出现人口负增长。这就需要把大城市的经济资源和税收，以转移支付的方式用来提高县城公共服务水平，最终降低不同城市间的公共服务水平差距。

　　在制定规划和进行投资的时候，要客观认识这种由经济规律所驱动的人口流入流出，人口不增长甚至负增长的地方不要盲目扩张。我反复提醒，如果一个地方的趋势是人口负增长，那么盲目加大投资会使得情况更坏。最后导致投资下去了，但是没有相应的产业和人口增长，地方政府负债增加，可以说是操之过急，得不偿失。