专家谈户籍制度改革：攻坚战在特大城市和超大城市

　　“户籍制度改革应该是‘十四五’，乃至未来十五年，中国最为重要的改革之一。” 上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭接受《中国新闻周刊》专访时表示。

　　在他看来，我国的劳动年龄人口已经开始出现负增长，人口老龄化和少子化趋势叠加，很快会带来人口总量负增长。户籍制度改革能够创造制度条件让人口流动，劳动力得到更为充分的利用，提高劳动生产率，缓解城市老龄化难题，提高城市竞争力。

　　城市人口增长不是规划可以限制住的

　　中国新闻周刊：“十三五”期间，我国常住人口城镇化率达到60%，而户籍人口城镇化率只有约45%，有人称之为半城市化或伪城市化现象。如果不能将这些人市民化，会带来什么问题？

　　陆铭：已经迁移的人口，难以在居住工作的城市扎根，哪怕已经在城市长期居住的人，也不能平等获得公共服务和社会保障，这种现象被称为半城市化或者伪城市化。在我国城市中，有大约30%的常住人口是外来人口，有待市民化。在个别超大城市，非本地户籍外来人口的一半已经居住超过5年，约20%居住超过10年。一般来说，国家内部跨地区的人口流动，只要能够合法就业，能够加入到社会保障体系中，人们享受的公共服务应该均等化。

　　这种现象首先造成的问题就是不均等。公共服务应该起到均等化的功能，减少人和人之间的生活质量差距。但是，长期以来，城市公共服务跟户籍制度挂钩，没有本地户籍的人口不能平等享受公共服务和社会保障。现行户籍制度加大了城市内部人和人之间的福利差距。

　　其次，它还影响中国的经济结构。大量移民不能在城市安居乐业，总想着回到老家，挣的钱总是用来储蓄。如果移民能在城市安居乐业，对未来预期变得更加乐观，收入也不会随着年龄增长出现明显下降，消费就可以释放出来，既能够提高生活质量，也能够改善整个国家消费不足的局面。

　　第三，它会进一步制约城市化进程。就连长期在城市稳定就业和居住的人都不能平等获得公共服务和社会保障，这给还没有移民的群体释放了城市生活成本高、制度性不平等信号，他们就缺乏了移民动力。反过来，这会使得城市长期劳动力供给不足。目前，劳动力短缺比较严重的特大、超大城市，劳动力供给不足已经带来生产成本上升和服务业价格上升。

　　此外，数以千万计的留守儿童和流动儿童是中国未来经济发展的劳动力。如果进城务工这代人的教育问题不能够通过市民化和融入城市得到改善，实际上不利于下一代教育水平提升和人力资源素质提高，不利于中国经济和社会可持续发展。

　　中国新闻周刊：很多城市以水资源不足、环境恶化等原因来控制人口规模，这种做法是否有问题？

　　陆铭：以水资源不足或者环境恶化为由控制人口规模的做法，在理论研究和国际经验上都站不住脚。我用数据证明过城市人口规模跟污染、拥堵只有非常微弱的关系，这种关系微弱到几乎不可能通过控制人口规模来缓解。像上海，在污染治理、城市发展方面管理得非常好，这些其实不是问题。

　　实际上，水资源是否不足主要取决于一个城市的产业结构。我前几年研究北京缺水问题发现，从2000年到2015年期间，北京人口增长了大概60%，经济总量翻了将近七倍，但是用水量几乎没有变化，甚至有微弱下降，主要原因是什么？北京产业结构调整，工农业产值所占的比重大幅度下降，融易资讯网（www.ironge.com.cn），服务业比重提高，水的使用量并没有大幅度上升，反而出现下降。与此同时，北京通过再生水利用和南水北调解决了城市的供水问题，地下水水位也已经恢复。

　　如果北京都不存在这样的问题，其他城市怎么会存在？所以，水资源不足问题不构成城市发展阻碍，至少在中国东部地区的大城市，不能让水资源问题成为限制人口增长的理由。

　　至于污染，那更不应该是问题。这两年，全国范围内通过产业结构调整，空气质量大幅度提高，还没有哪一座城市是通过控制人口规模实现改善环境质量的。

　　中国新闻周刊：过去，地方政策制定者在制定地方人口规模的规划时，目标往往远低于城市实际人口的增长速度，这种滞后性会带来什么问题？

　　陆铭：城市规划滞后于人口实际增长，充分说明一个城市的人口增长不是规划可以限制住的。人口向大城市及周边大都市圈集中有其客观规律，它反映了城市的集聚效应带来的经济增长和就业创造的活力。哪怕城市存在各种问题，人还要往这里跑，说明了人们对美好生活的向往。