大型调研起底:营商环境改善仍存"最后一公里"问题

　　“由于文件频繁修订，导致政策缺乏连续性。”财政部中国财政科学研究院《2020年“企业成本”调研报告》指出，特别是涉及多个部门的政策，各部门提出的相关措施存在“政策不一致”“政出多门”的现象，导致出台的部分政策让基层审批部门或企业不知所措。

　　经济学家埃尔南多·德索托曾在秘鲁开展一项实验：他委托团队走了一遍成立一家制衣厂所需的程序，目的是了解在当地成立这样一家公司需要的时间，结果是要苦熬289天。而在太平洋西岸的中国北京，如今已经把这一过程压缩到4个工作日。

　　中国已经成为大型经济体中自2005年以来营商环境改善幅度最大的经济体。所有人都希望这样的改革能更进一步。深化“放管服”改革、优化营商环境，是激发市场主体活力和发展内生动力的关键之举。当前我国发展面临的国内外环境复杂严峻，加快推进相关领域改革尤为重要和紧迫。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出了一系列激发市场微观主体活力的战略性举措，对科学把握市场与政府关系、深化营商环境改革以及促进政府职能转型具有承前启后的作用。

　　2020年11月，财政部中国财政科学研究院启动“企业成本”大型调研，形成了《2020年“企业成本”调研报告》(以下简称《报告》)。调研组中的一支团队聚焦“营商环境与制度性成本”，他们赴湖南、安徽、山东和辽宁4省7市政府部门和37家典型企业深入调研，并面向全国以线上问卷的形式调查了1.7万余家企业，目的是要更好地了解当前营商环境改革的进展及其存在的问题。

　　调研组的成员、中国财政科学研究院财务与会计研究中心负责人赵治纲向中青报·中青网记者描述了他们的调研结果：各地的营商环境确实大幅在改善，但仍存在“最后一公里”的问题，企业仍喊“渴”。

　　“困在政策里”？

　　近年来，中央和地方各级政府高度重视营商环境建设工作，陆续颁布出台了一系列政策文件。以中部某省举例，2018年至2020年9月，该省及其各市州出台有关优化营商环境的政策文件就多达188份，其中营商环境文件69份、放管服文件75份、减税降费文件44份。

　　“由于文件频繁修订，导致政策缺乏连续性。据该省某些部门反映，在省级层面不到两年就翻新一遍政策，个别地区还存在新官不理旧账问题，政策说变就变。”《报告》指出，特别是涉及多个部门的政策，各部门提出的相关措施存在“政策不一致”“政出多门”的现象，甚至有的部门不知道另一个部门已出台了相关政策，导致出台的部分政策让基层审批部门或企业不知所措。

　　例如，在工程建设领域，该省在推行“减流程、减环节、减材料”，实行审批流程再造，压减审批时间的同时，还要求取消施工图审查。但这一操作不符合现行法律制度规定，因此，尽管改革创新有要求，但上位的制度还具有约束效力，导致基层审批人员无所适从。

　　赵治纲对跨部门政策的享受、审批难感触很深，他在调研中发现企业的不少痛点都与此相关，规定“打架”问题不鲜见。

　　他们在安徽合肥碰到的一个案例极具代表性。有人想开办一所培训学校，涉及市场监管局、社会事业局、建设局三个部门。市场监管局要核实学校名称，需要有营业执照才能办理办学许可证，而社会事业局要求有办学许可证才能办理营业执照，这里就陷入了一个“死循环”。

　　后来，经过协调，可以先办理办学许可证，但按照现行管理规定，办理办学许可证的前提是要有消防验收，消防验收归建设部门管理。根据建筑法要求，300平方米以上场所，要求有施工许可证才能进行消防验收，而办理施工许可证也需要营业执照。

　　“该审批流程就是因为无法办理营业执照，在线办理流程陷入‘死循环’。”赵志纲说，后来，审批部门线上采取“一事一议”的方式通过线下协调最终完成审批，但这并非常态化应对机制。能否从完善更高层级政府协调各部门的制度规定，提高应对各种例外审批事项的“包容性”和“韧性”？

　　除此之外，政策执行的“最后一公里”是企业家关注的焦点。基层部门的政策执行能力，企业对政策的理解和落实能力，都决定了政策的最终效果。但调研发现，基层政府部门和企业还存在能力不足的问题，影响了政策的落实效果。

　　中部欠发达地区某基层部门告诉调研团队，当前对营商环境的重视程度存在“上层热、中层冷、 基层糊”的现象，中央、省级和市级都高度重视营商环境，但县级部门对此态度就开始趋冷，到街道、乡镇等基层部门就是“糊弄”了。同时，基层权责不对称，存在“小马拉大车”问题，对某些行政事权的应对能力不足。