山东开放入乡返乡落户，哪些人会选择落户农村？

近期，山东省公安厅有关负责人在新闻发布会上介绍了最新的户籍制度改革举措。
据报道，未来在人口迁移方面，山东将实施按经常居住地登记户口制度，充分尊重城乡居民自主选择定居的意愿，按照“宜城则城、宜乡则乡”原则，一方面全面放开城镇落户限制，取消其他前置条件和附加限制；另一方面，允许符合当地人民政府规定条件的入乡返乡创业就业的高校学生、退伍军人，以及拥有农村宅基地使用权的原进城落户农村人口回农村落户，促进人口双向流动，合理分布。
消息一经发布，立即引发各界广泛关注，有人甚至将之称作“户籍新政”，这个评价不可谓不高。总体看，这一政策显然有利于人口双向流动，对于促进城乡融合发展具有积极意义。但人们关注点并不在这里，而是聚焦在政策的后半部分，即允许特定人群落户农村上面。
人们之所以会如此关注落户农村的问题，一方面是因为这个渠道已经封闭多年，突然开放难免引发诸多猜想；另一方面则是因为多数人对其中的政策逻辑不甚了了，融易新媒体，出现了一些跟风和追捧。
从公布的政策方案来看，允许落户农村的主要包含两大类人群：第一类是入乡返乡创业就业的高校学生、退伍军人，第二类是拥有农村宅基地使用权的原进城落户农村人口。开放这两类人群落户农村渠道，其实有着颇为不同的政策考量：
允许第一类人群落户，主要是基于稳就业和改善农村人力资源供给两方面的考虑。首先，高校学生和退伍军人是两个最主要的新就业群体；同时，在高人力资本积累群体中，恐怕也只有这两部分人会规模化地提出落户农村的需求。这意味着，明确高校学生和退伍军人这个范围，与其说是限制性条款，倒不如说是引导性条款——实际上是引导这两部分人积极投身农村创新创业活动。
允许第二类人群落户，则主要是基于化解矛盾的考虑。在推进乡村振兴过程中，各地普遍出现了村庄空间布局的调整，比如山东的“合村并居”规模搞得还很大。这个进程无论基于何种宏大叙事，在农民看来其实就是“拆迁”，他们最核心的关切就是补偿金额。农村拆迁补偿一般有两方面依据：一方面是根据原有的宅基地和住房面积，另一方面则是根据户口本上的人数。这意味着，那些已经将户口落户城镇的家庭难免会“吃亏”，近些年由此引发的矛盾已经不在少数。因此，允许那些拥有农村宅基地使用权的原进城落户农村人口再返乡落户，最直接的作用是避免拆迁安置过程中出现不必要的麻烦。
现实中，上述两类人群的规模本身并不大，其中有意愿、有需求落户农村的就更少，这个政策热度未必反映实际需求，未来不会出现大规模返乡落户。
事情看似到此为止了。然而，如果从中国农村长远发展的角度考虑，话说到这里还不能马上打住，因为这个事件将户口与集体经济组织成员的关系推向了前台。长久以来，农村户籍都是与集体经济组织成员身份捆绑在一起的，一些返乡入乡人群之所以希望落户农村，想要的实际上不是那一纸户口，而是集体经济组织成员待遇。当然，人们希望落户的是那些集体经济发达、分红回报丰厚的村庄，至于那些没有多少集体收益甚至负债累累的村庄是鲜有人问津的。
现行体制下，外来人员要通过落户获得集体经济组织成员身份，必须经过现有村民的一致同意。从以往经验看，针对这类事情不同村庄间并无统一的议事规则，但有一个共同点是绝大部分村民都不会支持。各地都有不少大学生村官在一些经济发达村担任村干部，长的甚至已经干了十几年，但真正落户获得“村民待遇”的寥寥无几。因为多一个人获得集体经济组织成员身份，就意味着收益分红被稀释一份，一般村民从朴素情感出发通常难以认同。过去在珠三角等地闹得满城风雨的“外嫁女”问题就由此而来。
如果按照这个逻辑走下去，允许一部分特定人群落户农村的政策不但操作起来有一定难度，甚至可能引发新的矛盾。因此要让这一政策顺畅落地，就必须首先对现行农村社会经济体制进行变革，其中的核心内容是推行“政经分开”改革。即：将社区成员权（对应户籍）与集体经济组织成员权（对应股权）分开，需要落户的直接按照统一的户籍制度操作，因为投资、技术或经营贡献等情况可以获得股权的则按照股份经济合作社的章程规定的程序进行。
这样一来就成功绕过了允许特定人群落户农村可能的带来的弊端和冲突。当然，可能同时也绕过了落户农村这件事本身。因为一个没有经济价值的农村户口，想必没有多少人有兴趣。这恰恰是此事反映出的一个深层悖论。
理解了这一点再回过头来看山东出台的政策，其真正的价值仍然是在政策的前半部分，即全面放开城镇落户限制上面。多年来大量的农业转移人口难以在城镇落户始终是制约高质量城镇化以及经济社会发展全局的一个重要瓶颈，放开落户限制疏通了关键的政策堵点。至于允许部分特定人群落户农村，更多是从政策完整性角度作出的闭环安排，对于其实际意义不宜有过高期待。
长远看，户籍制度还会长期存在，但现代户籍制度主要承担的是人口常住地登记功能，而不再与社会保障、公共服务、经济待遇等问题挂钩。如果实现了这一点，户籍在城市还是在农村，其实已经不那么重要了。
（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授，主要研究领域为土地制度、乡村治理、城乡发展，著有《土地政治论》《乡村治理现代化研究论纲》等。）