民法典为法治政府建设提供良好社会基础

建设法治政府,要求政府必须依法行政,依法行政中的“法”,应当是一般意义上的法律,而不仅仅是行政法。因此,在贯彻依法治国方略、建设法治政府的过程中,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系里每一项重大法律的立、改、废,都可能影响法治政府建设的进程。依法治国需要解决的最基本问题,是经济发展和民生的问题,而这些问题主要是由民法来调整的。民法在完善国家治理方面发挥着基础性的作用,民法的调整对象是平等主体之间的财产关系与人身关系,直接关系社会生产生活秩序。民法典通过对民事规则的完善,为中国特色社会主义社会建设提供良好的法律环境和法治秩序,当然,也为法治政府建设提供良好的社会基础。

首先,从权力控制这个角度来看,民法典明确了公权介入私权的界限。民法典的编纂对国家公权力运行方式会带来深远的影响,民法典以一种体系化的方式界定了公权力介入私人领域的边界,这有利于公权力规范透明运行,民法典规定的权利类型越丰富、越细致,就越能限制公权力的滥用。比如,民法上物权制度确立了物权的排他性,既防御第三人侵害,也警惕公权力的干涉,政府必须基于公共利益,在合理补偿的基础上,采取合法程序,通过征收、征用的方式,才能限制公民财产权。因此,为公权力明晰公共领域与私领域的界限,对实现政府职能转变,宏观调控、市场监管、社会管理等职责的全面依法履行起到积极作用。任何公权力都是有边界的,这个边界怎么来划定?无外乎两种:一是由宪法组织法划定,二是由民法典确定。因为公权力作为一个强大的权力,其运行是有一定规矩的,而以前这个界限仅仅是理论上讨论且模糊,民法典的公布让我们明确了这个界限在哪里,公权力要介入私权,介入的范围到底有多大。而在法治国家和法治政府建设的运行中,尤其重要的就是对公权力的控制和规范。

其次,从权利保障的角度,法治国家、法治政府建设实际上也蕴含了对公民、法人和其他组织权利的保障,这是一个问题的两个方面。而民法典的制定所表达出来的一些民法原则和精神及细化的规范,让我们更好理解公权力在运行的时候,如何切实可行地维护公民的权利,如人身权、财产权、人格权等。民事权利需要尊重,这意味着意思自治只要在民法典规定的民事权利范围以内,公权力就不能去干涉。

再者,从政府职能履行的角度来说,民法典的规定,让我们更清楚政府与市场、政府与社会的关系,更明确政府的职能定位。其实,理想中的法治政府是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府。这一连串的定语中,职能科学与权责法定是在先的。实现基本建成法治政府的目标,最要紧的是推动政府职能科学转变,行政权力依法行使,责任依法承担。民法典中诸多制度内容不仅调整平等主体之间的人身、财产关系,还规范、约束着与公共生活密切相关的政府的职责权限。法治政府建设规范的就是政府职能要怎么样依法运行,以前我们对有些民事法律关系、民事权益没有细分的时候,公权力在运行时实际上是不太清楚的。对于民法的基本原则、基本精神和具体的权利要素,公权力在运行时必须尊重,既不能逾越、更不能侵犯。

在讨论民法典与法治政府建设的关系时,有几个值得注意的问题:民法典不是万能的,不可能仅仅依靠民法典规范法治政府就建成了。众所周知,公私法的界分可追溯至古罗马时期,罗马法学家关于法的部门的划分在法律技术方面使立法获得了无与伦比的清晰度,德国学者基尔克断言,“公法和私法的区别是现代整个法秩序的基础”。如果在这个点上发生偏差,可能会导致对我们已经建构起来的既有法秩序的破坏。当行政法和民法发生交织的时候,能否考虑把公共利益作出一个分类,分成核心利益和附随利益,核心利益就是纯粹的行政法秩序的范畴,它与民事法律没有任何关系,而附随利益应当存在与民法的交织。

比如,民法典第243条规定的关于土地和房屋征收拆迁安置补偿问题,在这一法律关系中,核心利益是什么?假设国家要修建一个公立医院或机场,必须涉及拆迁和征收,不能基于民事权益而不拆,这就是核心利益,这是不能商量的,是用公权力运行的规矩和方式去解决的问题。至于征收拆迁后要给多少补偿,这就属于附随利益,对附随利益可根据意思自治原则,进行商量。同时,更要注意的是,民法规范能否作为依法行政的依据?尊重民法的基本原则和基本精神,这是公权力必须坚持的,但不宜将民法具体规范作为行政执法的依据。即政府不是要作为实施民法典的主体去实施民法典,而是作为保证民法典有效实施这样一个保证者的身份参与民法典的实施。

总之,民法典的实施,会让法治政府建设的步伐走得更加稳健。