建设有担当有作为的法治政府

党的十九届五中全会提出了到2035年基本实现社会主义现代化远景目标。其中一项内容是:基本实现国家治理体系和治理能力现代化,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,基本建成法治国家、法治政府、法治社会。可以说,基本建成法治国家、法治政府、法治社会的任务艰巨,需要全党和全国人民付出艰辛努力,其中法治政府的建设尤为任重道远。

做守法模范。政府既在保障民法典实施中具有重要的地位和作用,也必须成为民法典的第一遵守者。私权必须守法,这无疑是正确的;但相比较而言,公权的守法更为重要。古语云:“法之不行,自上犯之。”政府守法至少有以下三层含义:其一,政府守法是对公民最有力地示范,关乎民众对法律的信任;其二,政府守法是权力有效运行以及公民权利得以实现的根本保障;其三,政府守法既是对权力地限制,也是政府获取公信力与合法性的重要途径。

学术界公认民法典是市场经济的基本法,是民事权利保护的宣言书。在平等民事主体之间无疑可能出现侵犯他人民事权利的行为,但如果政府侵犯行政相对人的人身权利、财产权利以及其他合法权益,后果就会比民事主体之间的侵权严重得多。私权利之间的侵权大多数是散在、局部、零星的,公权力侵犯私权利则多数是全局性、批量化的。而且,由于公权力天然地具有管理某一方面、某一领域的权力,其违法行为会产生“笼罩效应”,私权利只能被迫顺从。

在法律限度内实施。民法典明确划定民事主体私权利与政府机关公权力的法律界限。如第3条规定:民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。第207条规定:国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯。显然,上述规定中的“任何组织或者个人”包括各级政府及政府机关的工作人员。政府无权突破法律的规定,以制定政策、发布文件等方式限制、缩小公民的权利。简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命,也是近年来实现经济社会稳中向好的关键一招。所谓“刀刃向内”无非是政府改变“只管别人、不纠自身”的陋习,端正自己的行为。现代社会人们的利益更加多元化,守法也是需要带头人的,政府无疑应当是守法的带头人。没有法治的权威,再多、再好的法律也难以真正执行和落实。建设法治政府必须把好看的、选择性执行的法律变成管用的、一体遵循的法治实践。

民法典对民事权利地确认,一方面是为个人或组织的私权利设定保护屏障,另一方面也是为政府公权力的行使划定边界。地方政府必须铭记“权自法出、职权法定,法无授权不可为”的基本要求,不做没有法律依据的事情。有限政府要求政府的权力来源于法律的授予,政府的活动限制在法定的范围内。以市场管理为例,放任不管或者“选择性执法”都是渎职,但随意设定行政许可、随意对市场价格设定强制性标准、随意强制进行“统一行动”、随意以行政权力插手民事和经济纠纷等,也都在禁止之列。

政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。可见,把政府权力关进制度的笼子,让政府在法治轨道上运行,其中也包括政府必须勤勉,应当为人民群众解难题、办实事,而不能用“自治”的名义把理应由政府解决的难题推给群众。例如,前几年围绕旧公房加装电梯问题,不同楼层的业主,往往会产生激烈的分歧。此前,不少地方的政府职能部门制定了“一票否决”的审批制度,只要有一户不同意,加装电梯就无法通过,并认为是“充分保障少数人的利益”。如此苛刻的审批限制,实际上隐含的是职能部门的“懒政”,生怕少数业主因为对加装电梯的不满而与职能部门纠缠。上海、北京等地已陆续取消“一票否决”的限制,依照物权法的相关规定,将审批条件放宽到三分之二以上业主同意,且其他业主不持反对意见。政策调整之后,加装电梯这一惠民工程推进阻力明显减少,受惠面也随之扩大。显然,政府出于懒惰或者“怕惹事”会在无形之中引导个别业主充当具有否决作用的“一票”,业主之间的协商难以推进,惠民工程就会中途搁浅。

深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定是政府的责任,地方政府不能因为工作有难度就利用制定政策的权力“踢皮球”。有限有为政府是法治政府的题中之义,法治政府不仅要求政府严格守法,不得任意扩张自身的权力;而且要求政府积极履行法定职责,保障和增进公民的权益,成为有担当、有作为的政府。